全國生態(tài)保護(hù)“十三五”規(guī)劃綱要

境保 部

二〇一六年十月

目          錄

—  4 —

   落 《國民  和社會 展第十三個五年 劃 要》，現(xiàn) 制定《全國生 保 “十三五” 劃 要》（以下 稱《 劃 要》）。 《 劃 要》依據(jù) 保部 生 保 的 能定位，提出“十三五”  期全國生 保 工作的指 思想和主要目 ，明確重點工作和任  措施，指 各  保部 開展自然生 保 工作。

一、 全國生 保 基本形

“十二五” 期，各  保部  極  落 黨中央、國 院 關(guān)于生 保 工作的一系列重大決策部署，加大生 保 力度，在 示范引 、系 保 、 合 管等方面取得 極 展，部分重點保  物種種群數(shù)量 中有升。但 體上，我國生  化  尚未得到 根本扭 ，生 保 與開 建 活 的矛盾依然突出，生 安全形  依然 峻。

（一）工作 展

一是生 文明示范建   效 明 。全國 16個省份開展了生  省建 ，92個市、 （區(qū)） 得國家生 建 示范區(qū)命名，126 個地區(qū)開展了生 文明建  點工作，示范  效果明 。 制《全 國生 文明建 目 體系》， 極推 生 示范建 提檔升 ，制定 《國家生 文明建 示范區(qū)管理 程（ 行）》和《國家生 文明建  示范 、市指 （ 行）》。  開展首屆中國生 文明 的  ， 建立 勵機(jī)制，  社會共建。

二是生 功能保 基  一步夯 。完成全國生  境 化   與 估（2000-2010年），印  施《全國生 功能區(qū)劃（修 版）》。 制定 施《生 保   劃定技 指南》，在江 、海南、湖北、江

—  5 —

西、重 、沈陽等地開展劃定和管控 點，天津、江  布 施生  保   。開展 域生  境 量 估考核，在重 、海南、  西、寧夏等地開展重點生 功能區(qū) 境保 全 程管理 點，推   化國家重點生 功能區(qū) 移支付政策。在全國 25個省份開展 45

個流域生 健康 估 點。 合國家旅游局  開展國家生 旅游 示范區(qū)建 ，確定了北京市南 旅游景區(qū)等 72個國家生 旅游示范 區(qū)。指 浙江省仙居 、開化 開展國家公園建  點，配合 展 改革委指 北京、青海等 9個省（市）開展 點工作。 化    源開 生 保 與 管，開展部分典型地區(qū)遙感  和 估。

三是自然保 區(qū) 合 管得到加 。全國已建立各 自然保

區(qū) 2740個（國家 自然保 區(qū) 428個）， 占 地國土面 的 14.8%，

超  90%的 地自然生 系  型、89%的國家重點保 野生 植物 種 得到保 。 范和完善自然保 區(qū)晉升和 整的  制度，聯(lián)

合九部 印 《關(guān)于 一步加 涉及自然保 區(qū)開 建 活  督 管理的通知》。完成 400多 國家 自然保 區(qū) 星遙感  ，查處 一批涉及自然保 區(qū)的 法活 。推 中俄自然保 區(qū)的跨界合作。

四是生物多 性保 決策與推 機(jī)制 一步完善。成立中國生 物多 性保 國家委 會， 布 施《中國生物多 性保  略與 行  劃（2011-2030年）》（以下 稱《 略與行  劃》），啟 “聯(lián)

合國生物多 性十年中國行 （2011-2020）”（以下 稱十年中國行 動），啟 生物多 性保 重大工程。完成 32個 地生物多 性保   先區(qū)域 界核定， 布“中國生物多 性 色名 ——高等植 物卷和脊椎 物卷”。 極推 生物   源 取與惠益分享立法和

—  6 —

生物安全管理工作。不斷深化國 交流與合作， 極履行《生物多  性公 》及其《卡塔赫 生物安全 定 》等國 公 。多數(shù)省 份建立了生物多 性保   機(jī)制， 制 布了省 生物多 性保   略與行  劃。

（二）主要 

  段，我國面 的主要生   有： 一是生 空 遭受持 威 。城 化、工 化、基  施建 、

  開 等開 建 活 占用生 空 ；生 空 破碎化加 ，交

通基  施建 、河流水 水 源開 和工 開 建 ，直接割裂 生物生境的整體性和 通性；生 破壞事件 有 生。

二是生 系  量和服 功能低。低 量生 系 分布廣，森

林、灌 、草地生 系  量 低差等 的面 比例分 高達(dá) 43.7%、

60.3%、68.2%。全國土壤侵 、土地沙化等  突出，城 地區(qū)生   品供 不足， 地面 小而散，水系人工化 重，生 系   解城市  效 、 化空氣的作用十分有限。

三是生物多 性加速下降的 體  尚未得到有效遏制。 源

 度利用、工程建 以及氣候 化影響物種生存和生物 源可持  利用。我國高等植物的受威 比例達(dá) 11%，特有高等植物受威 比例 高達(dá) 65.4%，脊椎 物受威 比例達(dá) 21.4%；   源 失和流失  重，60%-70%的野生稻分布點已 消失；外來入侵物種危害 重，常

年大面  生危害的超  100種。 同 ， 保部 在履行指 、  、 督生 保 工作   ，

 存在以下體制機(jī)制和管理上的突出  ：

—  7 —

一是 一 管的管理體制不健全。目前仍按生 要素分  置 生 保 管理機(jī)構(gòu)， 以 生 系  施整體性保 。由于  一 致的 一管理體制和    機(jī)制尚未建立，未能  所有者和  管者分離以及一件事情由一個部   ，直接影響生 保 效果。

二是全社會共同 督的機(jī)制尚未建立。部分地方  干部保  生  境的意   薄弱， 未牢固 立尊重自然、  自然、 保護(hù)自然的理念。社會公眾參與生態(tài)保護(hù)和監(jiān)管的機(jī)制有待健 全，企 生 保 和 管 任 不明確，部分地方 保部 履行 生  管 能 只能 打獨斗、被   。

三是 督管理的基 能力薄弱。尚未建立 一的生    控 網(wǎng) ， 以準(zhǔn)確  我國重要生 區(qū)域生 狀況，不能及 主    重大生 破壞行 。大部分   保部 沒有 置獨立的生 保  科室， 以開展常 化 管。市  保部 生 保 人  伍和 裝  重不足， 致 法力量薄弱。生 保 科技支撐不 ，生  大數(shù)據(jù)集成 用尚待  作用，生 保 法律法 和 準(zhǔn)體系尚需 完善。

（三）機(jī)遇與挑

“十三五”期 ，我國生 保 面 重大機(jī)遇：一是黨的十八 大以來， 近平    建 生 文明和加  境保 提出一系列 新理念新思想新 略， 生 保 提供了科學(xué)理 指 和行 指南。 二是黨中央、國 院 生 文明建 作出一系列重大 略決策和部 署，把推  色 展、提供更多  生  品作 重要任 ，明確 要求加大生  境保 力度， 生 保 工作指明方向。三是生

—  8 —

文明體制改革各 任 和措施  出臺并加快推 ，生 保 和  管體制將 一步理 ，生 空 用途管制將全面 施，生  境   網(wǎng) 將加快建立，生  一 管能力將明 提高， 我國生 保  工作夯 基 。四是各地生  境保 意 不斷增 ，“ 水青山 就是金山 山”已成 各 黨政  干部的共 ，全社會保 生   境的合力正在形成。

同 ，我國生 保 也面 挑 ：一是   展與生 保 之  的矛盾依然存在，   展方式 來的 源 境 束日益  ， 生  境  逐步凸 。二是人民群眾   生  品需求不斷增 加與 有供 能力不足之 的矛盾日益明 。三是生物多 性 失 速度短期內(nèi) 以根本遏制，國 履  力不斷加大。

二、指 思想和主要目

（一）指 思想

全面  落 黨中央、國 院關(guān)于生 文明建  體部署和要求， 深入   近平   系列重要  精神，牢固 立和  落  新、   、 色、開放、共享的 展理念，按照山水林田湖系 保 的要 求，以改善 境 量 核心，以  國家生 安全 目 ，以保障生  空 、提升生  量、改善生 功能 主 ，大力推 生 文明建 設(shè)， 化生  管，完善制度體系，推   生  品供 不足短板，  全面建成小康社會、建 美 中國做出更大 獻(xiàn)。

（二）基本原

基于 保部 生 保 的  定位，“十三五” 期，自然生  保 必 遵循以下原 ：

—  9 —

——把生 系 整體保 作 基本理念。按照山水林田湖系  保 的要求， 海 籌、上下  ，打破要素、區(qū)域界限， 各  生 系  施 一保 和 管，增 生 保 的系 性、 同性。

——把保障國家生 安全作 根本目 。 格落 生 空 管 控，劃定并 守生 保   ，加 自然保 區(qū) 督管理，保 最 重要的生 空 ，推 形成以“兩屏三 ” 主體的生 安全格局， 建 生 安全屏障。

——把加 生物多 性保 作 工作主 。保 和可持 利用

生物多 性，推 生物   源惠益分享，以生物多 性保  先

區(qū)域 重點，完善保 網(wǎng) ， 化生物物種和   源保 能力，

構(gòu)建生物多 性保 體系。

——把加 生  一 管作 主要手段。建立全面、 格、及

 、有效的 管體系，是加 生 保  一 管的重要基 。建

“天地一體化”的  體系和 合 管平臺，及   和  生

破壞行 ，由被 核   主   ，提高生 保 的精 化和信

息化水平。

——把生 文明示范建 作 主要 體。 極參與生 文明體

制改革，推 體制機(jī)制向有利于 一 管的方向改 。  生 文

明建 示范區(qū)和 境保 模范城 建工作的平臺作用，有機(jī)融合生

 保 的主要任 和重點工作， 新保 模式，提高示范效 ，激

 保 活力。

（三）主要目

到  2020年，生 空 得到保障，生  量有所提升，生 功能

—  10 —

有所增 ，生物多 性下降速度得到遏制，生 保  一 管水平 明 提高，生 文明建 示范取得成效，國家生 安全得到保障， 與全面建成小康社會相適 。

具體工作目 ：全面劃定生 保   ，管控要求得到落 ， 國家生 安全格局 體形成；自然保 區(qū)布局更加合理，管 能力 和保 水平持 提升，新建 30-50個國家 自然保 區(qū)，完成 200 個國家 自然保 區(qū) 范化建 ，全國自然保 區(qū)面 占 地國土 面 的比例 持在 14.8%左右（包括列入國家公園 點的區(qū)域）；完 成生物多 性保  先區(qū)域本底  與 估，建立生物多 性   網(wǎng) ，加大保 力度，國家重點保 物種和典型生 系  型保  率達(dá)到 95%；生   數(shù)據(jù) 和 管平臺基本建成；體 生 文明要 求的體制機(jī)制得到健全；推  60-100個生 文明建 示范區(qū)和一批  境保 模范城 建，生 文明建 示范效 明 。

三、主要任

“十三五” 期，    保障國家生 安全的根本目 ，優(yōu) 先保 自然生 空 ， 施生物多 性保 重大工程，建立 管  警體系，加大生 文明示范建 力度，推 提升生 系  定性和 生 服 功能，筑牢生 安全屏障。

（一）建立生 空 保障體系

1.加快劃定生 保   。制定 布《關(guān)于劃定并 守生 保    的若干意 》。按照自上而下和自下而上相 合的原 ，各省 （區(qū)、市）在科學(xué) 估的基 上劃定生 保   ，并落地到水流、 森林、山嶺、草原、濕地、 涂、海洋、荒漠、冰川等生 空 。

—  11 —

2017年底前，京津冀區(qū)域、 江   沿 各?。▍^(qū)、市）劃定生  保   ；2018年底前，各?。▍^(qū)、市）全面劃定生 保   ；

2020年底前，各?。▍^(qū)、市）完成勘界定 。在各省(區(qū)、市)生  保   的基 上， 境保 部會同相關(guān)部   形成全國生 保 護(hù)紅線，向國 院 告，并向社會公開 布。

2.推 建立和完善生 保   管控措施。到 2020年，基本建

立生 保   制度。推 將生 保   作 建立國土空  劃

體系的基 。各地  開展 狀  ，建立生 保   臺 系 ，

  受 生 系  型和分布。制定 施生 系 保 與修復(fù)方案，

  水源涵養(yǎng)和生物多 性保  主 功能的生 保   ，開展

一批保 與修復(fù)示范。定期  開展生 保    價，及 掌握

全國、重點區(qū)域、 域生 保   生 功能狀況及   化。推

 建立和完善生 保     機(jī)制。

3.加 自然保 區(qū) 督管理。制定《全國自然保 區(qū) 展 劃

（2016-2025年）》。開展自然保 區(qū)人 活 遙感  ，國家 自然 保 區(qū)每年遙感   2次，省 自然保 區(qū)每年遙感   1次，重

點區(qū)域加大   次，定期 布   告。開展自然保 區(qū)生   境保 狀況 估。 化 督 法，定期  自然保 區(qū)   法  查，     法  活 ，加    督。 化自然保 區(qū)布局， 以重要河湖、海洋、草原生 系 及水生生物、小種群物種的保  空缺作 重點，推 新建一批自然保 區(qū)，加 生 廊道、保 小 區(qū)和自然保 區(qū)群建 ，到 2020年，全國自然保 區(qū)面 占 地國 土面 的比例 持在 14.8%左右（包括列入國家公園 點的區(qū)域）。

—  12 —

提高自然保 區(qū)管理水平， 化自然保 區(qū)管 能力建 ，完善自 然保 區(qū)范 和功能區(qū)界限核準(zhǔn)以及勘界立 工作，推 自然保  區(qū)開展 合科考和本底  。2020年前完成 200個國家 自然保  區(qū) 范化建 。推 自然保 區(qū)土地確 和用途管制。推 建立自 然保 區(qū)公共 督 制度。有步 地 居住在自然保 區(qū)核心區(qū)與  沖區(qū)的居民 施生 移民。

4.加 重點生 功能區(qū)保 與管理。重點生 功能區(qū)是我國生  空 的集中分布地區(qū)，要 極  相關(guān)部 推 重大生 保 與 修復(fù)工程 先在重點生 功能區(qū)布局，不斷 大生 空 。加 重 點生 功能區(qū) 域生 功能狀況 價，推 制定 施重點生 功能 區(qū)  準(zhǔn)入 面清 ， 化生 空 用途管制。推   相關(guān)部  和地區(qū)  目前人 活 影響 小、生 良好的重點生 功能區(qū)， 特 是大江大河源 及上游地區(qū)，加大自然植被保 力度，科學(xué)開 展生 退化區(qū)恢復(fù)與治理，   施防沙治沙和水土流失 合治理。 以主要的山脈、江河、海岸 等防 林體系 脈 ，構(gòu)建形成大尺 度國家生 廊道，提高生 保 區(qū)域的 通性。加快推 易災(zāi)地區(qū) 生 系 保 與修復(fù)。

（二） 化生  量及生物多 性提升體系

1. 施生物多 性保 重大工程。以生物多 性保  先區(qū)域  重點，開展生物多 性  和 估， 底摸清我國生物多 性家 底。加 就地保 和遷地保 ，完善保 網(wǎng) 體系，確保國家 略 性生物 源得到 好保存。恢復(fù)生物多 性受破壞的區(qū)域，開展生 物多 性保 與減 示范，促 西部生物多 性豐富地區(qū)   

—  13 —

 型升 和脫 。加 生物多 性 管基 能力建 ，全面提升各

 政府生物多 性保 與管理水平。  有關(guān)部 落 工程所需

金，  有關(guān)部  施好重大工程，推  施《 略與行  劃》

和“十年中國行 ”。

2.加 生物   源保 與生物安全管理。加 生物   源 保 與管理，建立生物   源及相關(guān)  知  取與惠益分享制 度； 范生物   源采集、保存、交 、合作研究和開 利用活 動，加 出境 管，防止生物   源流失。 化生物安全管理， 開展 基因生物 境 放   估、跟蹤  和 境影響研究；加

  保用微生物菌  境安全 管。 極防治外來物種入侵，開展 外來入侵物種  和生 影響 價，加 入侵機(jī)理、 散途徑、   措施和開 利用途徑研究，建立   警及  管理機(jī)制，探索 推 生物安全和外來入侵物種管理制度化 程。

3.推 生物多 性國 合作與履 。    相關(guān)部 ，共同

履行好《生物多 性公 》及其《卡塔赫 生物安全 定 》《名古

屋   源 定 》等國 公 ，以國內(nèi)工作支撐完成履  任。

積 極 參 與 “ 生 物 多 樣 性 與 生 態(tài) 系 統(tǒng) 服 務(wù) 政 府 間 科 學(xué) -政 策 平 臺

（IPBES）”的相關(guān)工作。做好 2020年《生物多 性公 》第 15次

  方大會（COP15）的申 和籌 工作。

4. 大生  品供 。豐富生  品， 化生 服 空 配置， 提升生 公共服 供 能力。加大城市生 保 力度，推 城市生  建 與空 布局 化，提升城市生 服 能力。推 加大 景名  區(qū)、森林公園、濕地公園等保 力度，適度開 公眾休 、旅游

—  14 —

 光、生 康養(yǎng)服 和 品，加快城  道、郊野公園等城 生

基  施建 。

（三）建 生 安全   警及 估體系

1.建立“天地一體化”的生   體系。加  星和無人機(jī)航空

遙感技  用，提高生 遙感  能力。建立生物多 性地面  體

系，到 2020年新建、改建或 建 50個 地生物多 性 合  站，

建成 800個以上生物多 性   區(qū)。建 一批相 固定的生 保

   控點。 先在 江   、京津冀地區(qū)建立  站和   區(qū)。

2.定期開展生 狀況 估。加 年度重點區(qū)域生  境 量狀

況 價和五年生  境狀況   價。2016年啟  2010-2015全國 生 狀況  與 估，2020年完成“十三五” 期全國生 狀況   與 估，形成全國生 狀況定期 估機(jī)制。全面開展生 保    、重點生 功能區(qū)、重點流域及城市生  估，系 掌握生 系   量和功能 化狀況。

研究建立生 系 和生物多 性 警體系，開  警模型和技 術(shù)， 生 系  化、物種    、人 干 等 行 警。推  建立 一的   警 估信息 布機(jī)制。

開展 域生  源   估 點。推 將生 狀況 估 果  用于  布局、土地利用、生  境保 、城 建 等 劃 制， 并作 生   、  干部政 考核、生  境 害 任追究、自 然 源  離任  等生  管制度的重要參考。

3.建立全國生 保  控平臺。建立生 保  合 控平臺，

 生 保   、自然保 區(qū)、重點生 功能區(qū)、生物多 性保

—  15 —

 先區(qū)域等的開 建 活  施常 化和  化 控，  由被   管  主  管、 急 管  日常 管、分散 管  系   管。2016年，啟 以自然保 區(qū) 重點的 管平臺建 ，作 全國 生 保  控平臺一期工程；各?。▍^(qū)、市） 依托全國生 保   控平臺，加 能力建 ，建立本行政區(qū) 管體系， 施分    管。2018年，完成生 保    管平臺建 ，作 全國生 保   控平臺二期工程。加 生  管信息化建 ，充分運用大數(shù)據(jù)、 互 網(wǎng)、遙感、物 網(wǎng)等技 手段，集成建立國家生 保 和生物 多 性數(shù)據(jù) ，并 入生  境大數(shù)據(jù)系 。

4.加 開 建 活 生 保  管。以“生 保   、 境  量底 、 源利用上 和 境準(zhǔn)入 面清 ” 手段， 化空 、  量、準(zhǔn)入 境管理。   略  和 劃  事前 防作用，減 少開 建 活  生 空 的 占，合理避 生  境敏感和脆弱 區(qū)域。 化   源開  劃  ， 化   源開 布局，推   史 留 山生 修復(fù)。合理確定和布局大 建 ，加  度 管， 有效保障最低生 需水量；加 生  施建 ，科學(xué)合理開展水生 生物增殖放流。合理布局旅游基  施建 ，基于生 承 力確定 游客數(shù)量。推 交通 施建 合理避 生  境敏感區(qū)域，加 生 物廊道建 ，減少生 阻隔；加 交通 施建成后的生 恢復(fù)和運  期的管理。

（四）完善生 文明示范建 體系

1. 建一批生 文明建 示范區(qū)和 境保 模范城。深入 施 生 省 略，以市、  重點，分 指 ，梯次推 ，廣泛開展生

—  16 —

 文明建 示范區(qū) 建，提高示范區(qū)建 的 范化和制度化水平， 到 2020年， 建 60-100個生 文明建 示范區(qū)。修 《國家 境 保 模范城市 建與管理工作 法》和《國家 境保 模范城市考 核指 》，加  建 劃性和區(qū)域平衡性， 化分 管理和 程 管， 加快  命名 2016年前通 考核 收的城市。生 文明建 示范區(qū) 和 境保 模范城 建要加  籌整合，并全面 接國家生 文明   區(qū)建  準(zhǔn),打造成國家生 文明  區(qū)制度成果的 化 體。

2.持 提升生 文明示范建 水平。 制生 文明建 示范區(qū) 和 保模范城 建指南，指 各地生 文明建  踐。加  建與  保重點工作的    ，改革完善 建 估 收機(jī)制。 化后   督與管理，開展成效 估和    ，宣 推廣 有的可復(fù)制、 可借 的 建模式。充  家 伍，建立 家委 會。  開展中 國生 文明   表彰，充分  典型示范引 作用，廣泛凝聚全 社會力量。開展生 文明建 理 及 踐研究， 助推 建立生  文明建 目  價考核機(jī)制。

四、保障措施

（一）完善法律法

加快推 出臺《生物   源 取與惠益分享管理條例》，開展 《自然保 區(qū)條例》后 估，推 制定自然保 區(qū)法，研究生 保    立法。加 相關(guān)立法  ，在自然 源法律法 修  ，推  將生 保 要求 入相關(guān)條文。抓 出臺 施《自然保 區(qū)人  活 遙感  與核  定》,加快完善生 保 相關(guān)的 估、 管、  法的 準(zhǔn) 范體系。

—  17 —

（二）健全體制機(jī)制

充分  中國生物多 性保 國家委 會、國家 自然保 區(qū)

  委 會、生物物種 源保 部  席會等已有機(jī)制平臺的   作用，推 制定和 施跨部 生 保 政策措施，  相關(guān)部 加 大生 保 投入。加快建立上下  、溝通  的各  保部   系機(jī)制。 極參與國家相關(guān)的體制機(jī)制改革，推 理 相 機(jī)構(gòu)與    置。開展國家公園體制研究及 點示范，探索建立國家公園 行政管理體制。推 建立健全國土空 開 與保 制度，以及生   境 害 估和  、生 保   等制度。支持各地建立生 保    機(jī)制。

（三） 化科技支撐

加 生 保 基 研究和科技攻關(guān)，完善生    估、    警、  防范等管理技 體系。重點開展生物多 性科學(xué) 律與 生物安全支撐技 、生 修復(fù)技 、生 系    價等關(guān) 技  的研究，推 加大生 保 科技相關(guān)  支持力度。加 國 科技 合作與交流， 極引 國外先 生 保 理念、管理  及技 手 段，健全完善國內(nèi)  機(jī)制。

（四）推 共同保

依托生物多 性日、 境日等活 平臺，加大生 保 宣 教 育力度，加 政策解 ， 大保 共 ，  全社會參與生 保  的 極性和主 性。加 政府、企 、公眾生 保 培 ，建 中 小學(xué) 境教育社會 踐基地，提高全社會特 是  干部的生 保   任意 。依托 境保 新  布制度，充分利用“12369” 保

—  18 —

    等平臺，加大生  境信息公開力度，定期 布生 保

信息，保障公眾生 保 知情 和 督 。  社會  的引 、

 督作用， 化企 保 生 的主體 任，形成全社會共同參與生

 保 的合力。

—  19 —